COPARTICIPACIÓN FEDERAL

El sistema de coparticipación federal se encuentra regulado en nuestro país por la ley 23548, promulgada el 22 de Enero de 1988. Su artículo 2 establece que el régimen de distribución está previsto para los impuestos de alcance nacional. Los impuestos nacionales son, entre otros, el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el impuesto a las ganancias, el impuesto al crédito y débito de cuenta corriente, también llamado impuesto al cheque, impuestos sobre la telefonía celular y satelital, impuesto sobre combustibles líquidos y gas natural.

       Ahora, habiendo hecho una enunciación, corresponde adentrarse nuevamente en la ley de coparticipación. Su artículo 3 designa los porcentajes destinados a la nación (42,34) y los que van a las provincias (54,66), en ambos casos, de forma automática. El artículo 4 establece el porcentaje de distribución entre las provincias en el caso de impuestos nacionales que a ellas les sean coparticipados. Sin ánimo de enunciar la lista completa, cabe destacar que la entidad autónoma que recibe, según la ley, el mayor porcentaje, es la Provincia de Buenos Aires (19,33%). La que menos recibe es Neuquén, con 1,54%.

   Esta ley es la regulación marco que prescribe el inciso 2 del artículo 75 de la Constitución Nacional cuanto reza "...Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos...". Cabe aclarar que, curiosamente, la ley es del año 88, previa reforma del 94 que dio forma al artículado constitucional referido.

Hasta aquí, lo ideal, el régimen normativo que en pureza parece ser satisfactorio. Su esquema de coparticipación establece la remisión automática de fondos nacionales a las provincias sin contemplar la utilización política de los ingresos y la proporción no es para nada descabellada. La nación conserva un 42 porciento de los ingresos percibidos por impuestos nacionales y un 54 porciento se distribuye entre las provincias a tenor de criterios bastante lógicos, es decir, las provincias más pobladas, donde hay mayor producción, consumo y demás  hechos imponibles susceptibles de ser gravados, perciben una porción más importante de impuestos, basándose en criterios proporcionales.

Pero no siempre lo que aparenta ser perfecto en realidad lo es. Los parámetros distributivos han mutado a lo largo de los años según el criterio del Poder Ejecutivo. Así se registraron períodos donde la nación coparticipaba el 30 % de impuestos nacionales a las provincias, conservando gran parte del 70 % restante. En ocasiones la imperiosa necesidad de los gobernadores de afrontar los gastos en sus provincias los lleva a alinearse detrás de un proyecto político, no siempre por convicciones propias, encabezado por el presidente de turno, con el fin de mantener la paz social de sus gobernados.

El artículo 1 de la Constitución Nacional adopta la forma federal de gobierno, sin embargo la disposición efectiva de una gran parte de la riqueza de una nación descansa en la figura del presidente en ejercicio, quien atribuye fondos públicos según criterios discrecionales basados en amistad o enemistad política con un gobernador. Con esto queda claro que un sistema que se dice federal no puede permitir que el manejo de las finanzas públicas esté tan centralizado y, sobre todo, que muchos gobernadores se "arrastren" para obtener las rentas que por ley le pertenecen.

Si el país desease ingresar en un pleno federalismo superador considero que la categoría "impuestos nacionales" debería extinguirse. Las provincias deberían ser soberanas en cuanto a la percepción total de los impuestos originados dentro de sus límites jurisdiccionales. El hecho imponible sería indiferente para la percepción pues se eliminaría la distinción entre impuestos provinciales y nacionales.

El sistema mentado se utiliza en los impuestos provinciales, como el que se aplica a los ingresos brutos, por mencionar el ejemplo más demostrativo. El congreso federal seguirá siendo útil pues diagramará la tipicidad impositiva, es decir que las provincias no podrán crear más impuestos que los percibidos actualmente por la nación, salvo que el congreso federal por ley apruebe la creación de un nuevo impuesto. En cambio, en cuanto a los montos, percepción y utilización, las provincias gozarán de pleno poder sobre la porción impositiva que la nueva ley autorice a retener.

Con este sistema, a los impuestos provinciales se le sumarían los, por el momento, nacionales. El congreso al dictar la nueva ley, previa reforma constitucional, deberá tener en cuenta la riqueza de las provincias con el fin de no perjudicar a aquellas más humildes. Es necesario, bajo este sistema, crear un fondo nacional de distribución de impuestos coparticipados. La provincia más rica conservará una cantidad menor de impuestos percibidos, en términos porcentuales, en relación a las más pobres. Se establecería una escala móvil teniendo en cuenta las variaciones del Producto Bruto Interno Geográfico año a año y, obviamente, la magnitud económica y productiva de cada provincia. Un ejemplo será más ilustrativo. La Provincia de Buenos Aires es la más rica del país, entonces, bajo este esquema, coparticipará un 25 porciento de los ingresos percibidos y conservará el 75 porciento restante. Chaco o Formosa o la provincia que en un año determinado sea la más pobre, coparticipará un 5 porciento al fondo nacional o, según el caso, no coparticipará nada, dependiendo de su situación económica al fin de un año fiscal. Con el mismo criterio pero aplicado a la inversa se distribuirán los ingresos del fondo nacional de distribución de impuestos coparticipados (FNDIC), o sea el "orden de pobreza" indicará, de más a menos, que provincias recibirán mayores ingresos.

En estos términos, si bien no abordaré un tema fundamental como es la riqueza variable de los distintos partidos (o departamentos) dentro de las provincias y su aporte al fisco provincial, el sistema ha de ser más justo y equitativo. Las provincias más ricas no verán perjudicada su situación por alinearse (o no hacerlo) a la política del ejecutivo nacional, mientras que las más pobres podrán, además de conservar casi la totalidad de sus ingresos impositivos, recibir aportes proporcionales del FNDIC.

Es díficil no politizar la situación. En la actualidad hay algunas provincias (Chaco, Santiago del Estero) que reciben una porción impositiva desproporcionada a su realidad económica, en pocas palabras, reciben más de lo que merecen por la inversión, producción y consumo que se desarrollan en sus territorios. En la otra orilla, provincias como Córdoba reciben menos de lo que deberían. El caso cordobés es paradigmático pues la provincia inició, a mediados de 2013, una demanda por más de 3 mil millones de pesos contra el estado nacional por apropiarse indebidamente de fondos coparticipables. El esquema de discrecionalidad cercano a lo unitario que tenemos en la actualidad ofrece este tipo de situaciones y el principal perjudicado es el habitante de una provincia rica donde no hay una proporción directa entre actividad económica desarrollada y sustrato monetario para sostenerla.

Si el sistema aún no convence, he de mencionar algo fundamental, la oscuridad en el manejo de fondos públicos. Supongo que a nadie he de sorprender con esta expresión, todos sabemos que detrás de la asignación de recursos no siempre se considera el desarrollo de los pueblos o la mayor productividad, a veces, el dinero sirve para tejer alianzas, en el mejor de los casos, o simplemente para la corrupción. Yo me ubico en una posición realista, creo que la corrupción no desaparecerá, pero un sistema donde un individuo a cargo del ejecutivo nacional tiene discrecional poder de manejo monetario, es más proclive a la corrupción que un modelo donde tal manejo recae en 24 personas. Si a estas 24 personas adherimos la posibilidad de incluir a los municipios en el nuevo sistema impositivo federal, que podrían conservar y coparticipar impuestos según su jerarquía económica, entonces el "efecto licuador" de la discrecionalidad y potencial corrupción aumenta notoriamente.

Como en toda posición extrema (la que he propuesto) se admiten grises. No es necesario destruir el sistema impositivo argentino en su totalidad. La posible "provincialización" de sólo algunos impuestos nacionales manteniendo otros en la situación actual es una posible solución moderada. Quizás respetando el marco normativo actual también se pueda llegar a buen puerto, como he mencionado en el primer párrafo, la proporción coparticipable según la ley 23548 es lógica. Quizás debería trabajarse con especialistas en la materia la posibilidad de adecuar de forma móvil los porcentajes fijados en la ley con estrictas consideraciones económicas y no establecer escalas fijas que pronto serán poco prácticas. Para esto debería crearse una comisión fiscalizadora, de rango nacional, que mida la productividad de cada provincia y determine la escala porcentual en consecuencia.

Son sólo propuestas, quien sabe...